G20: el desafío ausente de combatir los paraísos fiscales
A fines de noviembre se producirá en la Argentina la reunión de líderes del G-20. Tras la crisis de 2008, el grupo de países había establecido directivas para regular y actuar contra la existencia de paraísos fiscales. Consultamos a cuatro especialistas en el tema para dar un panorama de los desafíos que, por ahora, aparecen ausentes en la cumbre.
En diciembre de 2017, el ex primer ministro británico, Gordon Brown, lanzó una solicitada pública dirigida al presidente argentino, Mauricio Macri, y los líderes del G-20. “Terminen con los paraísos fiscales ahora”, se titulaba la proclama. Allí, argumentaba que el nivel global de desigualdad se sigue incrementando y que el G-20 había acordado ocho años atrás combatir ese proceso. “Es tiempo de actuar. Los convocamos a tomar medidas inmediatas para terminar con los paraísos fiscales y asegurarse que quienes los usan rindan cuentas”, sostenía la carta.
Con Argentina al mando de la cumbre, la próxima reunión de líderes del G-20 se realizará en el país el próximo 30 de noviembre. Será entonces la oportunidad para evaluar si el G-20 tomará a su cargo el avance de una agenda contra la existencia de los paraísos fiscales y la evasión fiscal a nivel global.
Política Argentina consultó a cuatro especialistas en la materia que, desde distintas perspectivas, estudian el impacto económico de los paraísos fiscales y la posibilidad de avanzar en una agenda tendiente a regularlos: Jane Gravelle, investigadora del Congreso de los Estados Unidos; Andrés Knobel, abogado de la organización Tax Justice Network; Verónica Grondona, economista asesora en temas de justicia tributaria del grupo GUE/NGL en el Parlamento Europeo; y Martín Guzmán, investigador de la Universidad de Columbia.
¿Qué es un paraíso fiscal?
Aunque el imaginario público tiene una noción de qué significa un paraíso fiscal y qué países comparten esas características, lo cierto es que la definición es parte del problema que significa regularlos.
Jane Gravelle es especialista senior en Política Económica y trabaja en el servicio de investigación del Congreso de Estados Unidos desde 1969. Sus informes han colaborado con el diseño de políticas impositivas en ese país durante las últimas décadas. Gravelle sostiene que la definición de paraíso fiscal puede variar “dependiendo de la preocupación que uno tenga. Si el objetivo es analizar los efectos económicos de la elusión fiscal de corporaciones multinacionales a través del traslado de beneficios se necesita una definición amplia, que incluya a países con tasas impositivas casi inexistentes o beneficios específicos diseñados para atraer esas ganancias”. En ese sentido, Gravelle incluye a países obvios del Caribe pero también extiende la lista a Irlanda, Luxemburgo u Holanda, que facilitan mecanismos de elusión. Por otra parte, asegura, “si tu preocupación es sobre evasión fiscal de individuos deberías definir paraíso fiscal como aquel país que tiene una baja tasa impositiva junto a un secreto bancario fuerte o una falta de transparencia manifiesta”.
El traslado de beneficios de corporaciones transnacionales de un país a otro representa un problema en términos impositivos. En Estados Unidos, por ejemplo, un estudio demostró que tres de cada cuatro compañías que aparecieron como las primeras quinientas de Fortune mantienen sedes en paraísos fiscales. A través de esa operatoria, esas empresas evadieron impuestos por más de 752 mil millones en Estados Unidos. Según el reporte, cuatro de esas compañías explican el 25% de todo el dinero total que se mueve a través de paraísos fiscales: se trata de Apple, la farmacéutica Pfizer, Microsoft y General Electric.
El mecanismo de fuga para trasladar los beneficios lo explica Martín Guzmán, investigador en la universidad de Columbia y especialista en problemas de deuda pública y desarrollo económico. “Vos producís en el país X. Creás una empresa en algún lugar como las Islas Caimán en donde no se pagan impuestos sobre los beneficios y transferís a Caimán todos tus beneficios logrados en el país X”, relata. La transferencia se realiza “por ejemplo, reportando que tu empresa en el país X le vendió servicios de consultoría a la empresa con domicilio en Islas Caimán por un monto igual a los beneficios que obtuviste en el país X”. De esa forma, la empresa pagará impuestos sólo en su sede en paraíso fiscal, ya que en la sede original no registraría beneficios. Eso significa para este último país un problema fiscal y económico: la empresa, tal como explica Guzmán, “posiblemente usó capital físico y humano para el que ese Estado invirtió fondos que provienen de impuestos que pagan otros”.
Para la economista argentina Verónica Grondona, asesora en temas de justicia tributaria al grupo GUE/NGL en el Parlamento Europeo, las guaridas fiscales son toleradas porque cumplen una tarea sistémica. “Cumplen el rol de atraer capitales y equilibrar la balanza de pagos en economías que no son del todo competitivas”, explica. Así, “varias jurisdicciones como Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Malta, Chipre, Hungría, Bélgica facilitan la conformación de entidades de papel a los solos fines de registrar patentes -y cobrar las regalías sin pagar impuestos por ellas-, realizar operaciones financieras, instalar sus casas matrices de papel para no pagar impuestos a los beneficios transferidos desde las filiales, entre otras prácticas”.
Identificar qué es - y qué no es - un paraíso fiscal no es simplemente una cuestión semántica, sino que tiene consecuencias en la aplicación de políticas efectivas para su combate. Andrés Knobel es abogado de la UBA, estudió en Columbia y forma parte de la organización Tax Justice Network. Hace algunas semanas publicaron “Objetivo 2030: los flujos financieros ilícitos”, un estudio sobre la meta 16.4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU, que establece compromisos para reducir el volumen de flujos financieros ilícitos. Consultado por el problema de la definición, Knobel sostuvo que “muchos países suelen tener problemas con la identificación de paraísos fiscales, y por eso establecen listas que están sujetas a discrecionalidad política, son inconsistentes o ni siquiera abarcan a todos los países relevantes”. Para ello, sostiene, Tax Justice Network publica cada dos años el Financial Secrecy Index, un ranking de los mayores responsables del secreto financiero global, con el que “países como Argentina podrían evaluar cuánta transparencia hay en esos países y así considerar si deben ser considerados paraísos fiscales o no”.
Paraísos fiscales: ¿ilegal o inmoral?
La evasión de impuestos a través de paraísos fiscales camina el borde entre lo legal y lo ilegal, explican los especialistas. En una entrevista al canal La Nación Más, por ejemplo, al ser consultado por el caso Panamá Papers que lo tuvo como protagonista, el presidente argentino Mauricio Macri sostuvo que “si yo hice sociedades o no son cosas de mi vida privada. No cometí ningún delito”.
La especialista Gravelle sostiene que “si alguien debe impuestos por sus ingresos y toma medidas para evitar reportar esos ingresos es ilegal”. En ese sentido, asegura que “la evasión fiscal directa a través de medidas como cuentas bancarias secretas es un tema más claro. Lo que es más difícil de caracterizar y evaluar es el traslado de beneficios de una corporación internacional, ya que la fijación de los precios de mercado es algo difícil de medir”.
Para Guzmán, esa forma de afrontar el problema de las guaridas fiscales como temas de la vida privada “hace daño”. “Lo que se está haciendo es mal-educar a la sociedad, mal-educar desde la perspectiva del conocimiento social que se necesita para encauzar un modelo de desarrollo productivo que le sirva al país”, sostiene.
El efecto sobre la economía de un país
Independientemente de su caracterización, los tres coinciden en los efectos en concreto que las guaridas fiscales provocan sobre la economía de los países. Guzmán asegura que puede discutirse la ética de esconder ganancias en guaridas fiscales pero que “hay un plano en el que no cabe discusión: los principios en que alguien se basa para eludir el pago de impuestos vía el uso de guaridas fiscales son incompatibles con los necesarios para liderar un proceso de desarrollo para el que la sociedad te da un mandato cuando te vota. Las políticas públicas son un pilar fundamental del desarrollo, y financiar políticas públicas requiere de impuestos. No hay desarrollo sin educación, sin infraestructura pública, sin inversión en ciencia. De modo que las guaridas fiscales atentan contra el desarrollo”.
Para Grondona, el eje debe ponerse en la dificultad que tienen los países para fiscalizar operaciones de flujos de capitales. “Las grandes empresas y los grandes ricos aprovechan la opacidad de las guaridas fiscales, pero también las oportunidades que estos brindan para la creación de empresas de papel”. Según la especialista en materia tributaria, “para un país como Argentina controlar esto de manera aislada es virtualmente imposible, necesita la colaboración de otros países”.
Colaboración entre países: la clave para combatir la evasión
¿Estará presente en el próximo G20 la discusión sobre la regulación de las guaridas fiscales?
En el texto borrador que acordaron los ministros de Finanzas de la Unión Europea antes de la reunión en Buenos Aires, la cuestión de las guaridas fiscales fue uno de los ejes. Según reveló la agencia Reuters, “para aumentar la transparencia a nivel global, el texto hace un llamado a actualizar la lista de paraísos fiscales que recopila la OCDE, que actualmente incluye sólo a Trinidad y Tobago”.
El documento que se firmó la semana pasada en Buenos Aires, donde estuvieron presentes todos los ministros, no incluyó la necesidad manifiesta de actualizar la lista de países considerados paraísos fiscales. El punto 11 del comunicado, en cambio, aboga por un “sistema tributario internacional justo” y reafirma la importancia de trabajar en la implementación del paquete de Lucha contra la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios
Según Jane Gravelle, es posible avanzar en medidas concretas que permitan combatir la evasión a través de paraísos fiscales. La investigadora sostiene que “la evidencia indica que la retención de impuestos en la fuente y la información de terceros incrementan en gran medida el cumplimiento de normas tributarias”. Conocedora cercana de la experiencia de FATCA en Estados Unidos, la autora recomienda medidas de ese tipo para mejorar las regulaciones.
Pero, ¿qué es FATCA? Es el acrónimo de Foreign Account Tax Compliance Act, o sea, Ley de cumplimiento tributario de las cuentas extranjeras, una iniciativa del ex presidente Barack Obama que se aprobó en 2010. La norma obliga a entidades financieras extranjeras a colaborar con el gobierno norteamericano en la lucha contra la evasión fiscal a través de una serie de mecanismos. Entre ellos, la obligación a entidades financieras extranjeras de identificar e informar la existencia de cuentas tanto de ciudadanos estadounidenses como de residentes fiscales de ese país.
La implementación de FATCA, de todas formas, no es un proceso simple y libre de complejidades. El incentivo a colaborar es que las entidades financieras que no lo hacen ingresan en una “lista B”, que eleva el costo de operar en el país. Sin embargo, el proceso de implementación no resulta tan sencillo ya que significa avanzar sobre los sistemas legales y financieros del resto de los países. Por eso el Departamento del Tesoro norteamericano debió firmar acuerdos bilaterales de diversos tipos, buscando mejorar el intercambio de información.
No es la única medida posible. Gravelle considera que la reunión del G20 debería evaluar si “tanto FATCA como los estándares CRS de la OCDE está consiguiendo la información necesaria”. Dichos estándares fueron desarrollados por la OCDE a pedido de los propios líderes del G-20 en 2014 y constituye un modelo de acuerdos para obtener información mutua sobre instituciones financieras y cuentas en otros países.
Asimismo, Estados Unidos sancionó recientemente una ley de reforma fiscal en la que incluyó la norma GILTI (“Global intangible low-taxed income”) por la cual los accionistas norteamericanos deberán gravar la “renta intangible” que hayan obtenido en corporaciones del exterior. La investigadora Gravelle considera también que puede ser una oportunidad para avanzar en la mayor implementación de las propuestas BEPS que realizó la OCDE. “Por ejemplo, rechazar una deducción por un pago si no se grava en el país receptor limitaría la evasión fiscal”, sostiene Gravelle, una medida que recientemente se adoptó en Estados Unidos.
Según explica Knobel, “países como Argentina forman parte de los estándares CRS (Common Reporting Standard) desde 2017 pero hay países, incluyendo a los peores paraísos fiscales, que se rehúsan a firmarlo”. Uno de los casos es Estados Unidos, que ha decidido privilegiar FATCA por encima de los estándares CRS. De acuerdo a Knobel, “Argentina ni siquiera logró firmar un acuerdo relacionado a FACTA con EEUU”. De todas formas, evalúa que “EEUU ni siquiera intercambia con los otros países toda la información bancaria necesaria, por eso es importante que adhiera al CRS”.
La organización Tax Justice Network propone también hacer eje en la cuestión de los beneficiarios finales. “Esto se refiere a tener registros centrales por país para cualquier tipo de vehículo jurídico, donde tenga que registrarse no sólo a los titulares directos o accionistas sino también a los beneficiarios finales”, sostiene Knobel. De esa forma, se combatiría el propósito de ocultar ganancias por medio de empresas en paraísos fiscales, tal como reveló el escándalo de Panamá Papers. “Esto es básico para combatir la evasión, la corrupción y el lavado de activos. Sin esto, cualquier persona puede esconderse detrás de una empresa para abrir cuentas bancarias, ganar licitaciones públicas o contratos del Estado, adquirir inmuebles, etc. sin revelar su verdadera identidad”, señaló Knobel. Para conseguir el objetivo de avanzar hacia un registro de beneficiarios finales, Tax Justice Network organizará un evento junto a ONGs y organismos públicos el próximo 8 de agosto. Países como Uruguay y Costa Rica tienen esos tipos de registros y “el Reino Unido no sólo cuenta con un registro central de beneficiarios finales, sino que el registro está online, es gratuito y disponible en formato de datos abiertos”.
Las recomendaciones de la OCDE, así como son una posibilidad de avanzar en la transparencia del sistema financiero global, también pueden constituir una fuente de restricciones. Por ejemplo, en lo referido a Country by country reporting (Informe País por País). Se trata de un informe que tienen que producir ciertas empresas multinacionales describiendo dónde tienen operaciones, empleados por país, ventas e impuestos, de manera tal que se detecten posibles mecanismos de elusión. Como asegura Knobel, “idealmente el informe debía ser público y la Unión Europea ya exigía que fuera público para algunos sectores”. Sin embargo, “la OCDE no sólo prohíbe que esos informes se hagan públicos sino que establece un marco muy complicado para que los países accedan al mismo”, señaló. Ante esa dificultad, existe la posibilidad de que los países aprueben regulaciones que permitan, por ejemplo, requerirle ese tipo de informes a las subsidiarias locales de las multinacionales. Tax Justice Network publicó el listado de países que, desoyendo los consejos de la OCDE en este tema, promulgaron legislación para obtener dicha información: Australia, Canadá, Francia, Islandia y el Reino Unido, entre otros.
Finalmente, la economista Verónica Grondona es algo más pesimista respecto a la posibilidad de avanzar en este sentido. Considera fundamental la colaboración con otros países, aunque agrega: “en particular con otros países del sur que tienen los mismos problemas y similares necesidades; ya que los intereses de los países exportadores de capital son necesariamente opuestos a los intereses de países como la Argentina, importador de capital”.
En pocos meses, Argentina será sede del debate por el G20. Hasta ahora, la cuestión de la regulación de los paraísos fiscales ha tenido dificultades para pasar de las meras declaraciones a la sanción e implementación de medidas concretas. Lo que suceda el próximo diciembre en Buenos Aires puede contribuir a la creación de un sistema impositivo global más transparente o continuar avalando - por la inacción - el crecimiento de la desigualdad entre los cada vez más ricos y los cada vez más pobres.
