Para entender el funcionamiento de los Decretos de Necesidad y Urgencia en la Argentina se debe realizar en primer lugar una división histórica. Desde la organización nacional hasta la asunción de Carlos Saul Menem como presidente de la Nación en 1989, los DNU fueron una herramienta paraconstitucional, escasamente utilizada y efectivamente restringida a dar respuesta a situaciones excepcionales.
Desde la asunción de Menem hasta la reforma constitucional de 1994 comenzaron a ser utilizados como un recurso institucional ordinario en el proceso de toma de decisiones. Su emisión fue convalidada por la Corte Suprema de Justicia quien le reconoció la facultad al Poder Ejecutivo para establecer las circustancias urgentes que justificaran su emisión, pero también limitó el poder presidencial exigiendo la remisión de los DNU al Congreso para habilitar su control parlamentario.
A partir de 1994, con la incorporación de los DNU a la Constitución hasta la reglamentación del control parlamentario en 2006, marca una diferencia con el periodo anterior. Su incorporación a la carta organica le confirió una mayor legitimidad pero también implicó una serie de restricciones:
Se explicitó la reserva de su utilización a situación de necesidad y urgencia; se prohibió la emisión de DNU en cuatro áreas de política pública: legislación tributaria, penal, electoral y de partidos políticos; se dispuso un mecanismo para el control parlamentario de los DNU, pero se difirió su reglamentación a una ley del Congreso.
De hecho, el articulo 99 de la Constitución en el inciso 3 establece:
"El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso".
A partir de 2006, con la reglamentación del control legislativo de los DNU por medio de la ley 26.122 donde se introducen dos modificaciones respecto al poder relativo del presidente y en el Congreso con el uso de los DNU. Por un lado, la votación a libro cerrado limita el poder del Congreso y aumenta el poder del presidente en la medida que carezca de mecanismos institucionales para evitar el rechazo de los DNU. De esta forma se exige al Poder Ejecutivo contar con la habilidad de no generar mayorías legislativas que prefieran el
status quo antes que la modificación impuesta por el DNU. Por otro lado, la imposibilidad de vetar la resolución legislativa sobre el decreto fortalece la posición del Congreso frente a presidentes minoritarios.
¿Como se utilizaron los DNU desde la vuelta a la democracia?
El último cuadro presenta la información sobre la frecuencia de su utilización: el total de decretos emitidos por presidencia, la cantidad mensual promedio de decretos emitidos por cada presidente, y e
l Índice de Uso de Decreto (IUD). Esto último mide la proporción de decretos emitidos por cada presidente respecto de la totalidad de normas de carácter legislativo impulsadas por el presidente (proyectos de ley y decretos), el IUD varía entre 1 y 0, un valor alto indica que el presidente prefiere utilizar decretos a pasar leyes por el Congreso, cuando menor es el índice mayor es la utilidad legislativa.
El primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner tiene el menor grado de incidencia en la producción de DNU del periodo. Fernándo De la Rúa y Carlos Menem mantienen un índice de 0,5 lo que indica que ambos tuvieron mayor predisposición a enviar proyectos al Congreso, mientras que Eduardo Duhalde y Nestor Kirchner fueron los que mas incurrieron en DNU ante el panorama del país que les tocaba comenzar a gobernar. De todos modos, el índice de Eduardo Duhalde está por encima del 0,5 lo que indica que la cantidad de decretos emitidos está por encima de los proyectos enviados al Congreso.
¿Como respondió el Congreso ante la emisión de los DNU?
Como se puede ver la respuesta predominante del Congreso a la emisión de DNU por parte del Ejecutivo ha sido el silencio. Esta respuesta legislativa predominante se basa en el sistema de aprobación tácita por parte del Congreso ante la emisión realizada por el Poder Ejecutivo.
La proporción de decretos respecto de los cuales el Legislativo a aprobado o rechazado no llega al 15% desde la constitucionalización de los decretos en 1994.
¿Cuantos DNU sacó cada presidente?, ¿Cuantos fueron en su primer año?
Aquí se puede observar cuantos Decretos de Necesidad y Urgencia fueron emitidos con las variables mencionadas, en base anual, por parte de todos los presidentes entre el periodo agosto 1994, cuando entra la vigencia la constitucionalización de los decretos hasta diciembre del 2011.
Cabe resaltar que Cristina Fernández de Kirchner emitió 17 de los 29 decretos después de que la oposición tomara el control de la Cámara de Diputados en diciembre de 2009 y otros 9 fueron emitidos en el mismo año cuando el Frente Para la Victoria había perdido algunos legisladores que abandonaron el espacio.
Los DNU de Mauricio Macri
Desde su asunción el 10 de diciembre de 2015, Mauricio Macri lleva emitidos cuatro Decretos de Necesidad y Urgencia: El primero que crea los nuevos ministerios, la transferencia del poder de escuchas a la Corte Suprema, el freno a la aplicación del Código Procesal Penal y la modificación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.
La Comisión Bicameral deberá ponerse rápidamente en vigencia y, en caso de que el Ejecutivo no convoque a sesiones extraordinarias en el Congreso, habrá que esperar a la apertura de sesiones ordinarias para ver si los diferentes bloques opositores buscan frenar o no la resolución del Presidente.
